Polacy – nic się nie stało!

Przedstawiamy analizę prawną amb. Jerzego Kranza ws. orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

21/07/2021

W przypadku Unii Europejskiej (UE) mamy do czynienia z nową strukturą międzynarodowego zarządzania, która wynika z obiektywnej konieczności, ponieważ rzeczywiste możliwości państwa okazują się niewystarczające dla skutecznego wykonywania przez nie swych funkcji. Stąd już u zarania integracji trzeba było sięgnąć do nowych metod i struktur współpracyo ponadnarodowym charakterze, w tym przyznać Unii niektóre kompetencje państw członkowskich. 

Otwarcie się państw na taką formę współpracy prowadzi do redystrybucji władzy i wpływów na scenie międzynarodowej, co stanowi wyzwanie dla tradycyjnie rozumianej roli państwa.

Stosowanie prawa Unii nie wyklucza rzeczywistych albo pozornych konfliktów z prawem krajowym. Unia i państwa członkowskie mają jednak prawny obowiązek wspierać się w wykonywaniu traktatów w dobrej wierze, co w prawie UE określa się mianem lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 Traktatu o UE). Polega ona między innymi na zapewnieniu pierwszeństwa stosowania prawa UE, zakazie stanowienia prawa sprzecznego z prawem UE, eliminacji sprzecznych z nim norm prawa krajowego oraz odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa UE.

I. Co się ostatnio wydarzyło

W wyroku wielkiej izby z 15 lipca 2021 r. (C-791/19 R) TSUE orzekł, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE („Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”). 

Stwierdził on między innymi, że:

– Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie daje w pełni rękojmi niezawisłości i bezstronności, a w szczególności nie jest chroniona przed bezpośrednimi lub pośrednimi wpływami polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej,

– Polska nie zagwarantowała, by sprawy dyscyplinarne sędziów sądów powszechnych były rozstrzygane w rozsądnym terminie oraz nie zapewniła poszanowania prawa do obrony obwinionych sędziów, naruszając w ten sposób ich niezawisłość,

– sędziowie krajowi są narażeni na postępowania dyscyplinarne z tego powodu, że zdecydowali się zwrócić się do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym, co narusza ich uprawnienie i w określonym przypadku obowiązek w zakresie występowania do Trybunału z takim odesłaniem oraz zakłóca system współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem.

W postanowieniu z 14.07.2021 r., nakładającym środki tymczasowe w kolejnej polskiej sprawie (C-204/21 R), TSUE zobowiązał Polskę do natychmiastowego zawieszenia stosowania przepisów krajowych odnoszących się w szczególności do uprawnień Izby Dyscyplinarnej SN.

W reakcji na te działania Unii polskie władze podjęły odpowiednie decyzje i przedstawiły własną argumentację.

Trybunał Konstytucyjny (TK) stwierdził w wyroku z 14 lipca 2021 r., że: 

Art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej [zasada lojalnej współpracy] w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [uprawnienie TSUE do nakładania środków tymczasowychw zakresie, w jakimTrybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji.

W konsekwencji wyroku TK Pierwsza prezes SN przywróciła pełen zakres działalności Izby Dyscyplinarnej SN świadomie i demonstracyjnie lekceważąc orzeczenia i postanowienia TSUE. Uzasadnienie tej decyzji ma charakter prowokacyjny, a jednocześnie ośmieszający Polskę.

TK otworzył tym samym drogę do nierespektowania środków tymczasowych TSUE w wybranym przez siebie zakresie. Zauważmy jednak, że przedstawiciele polskiego rządu ogłosili wcześniej, że nie mają zamiaru wykonać postanowienia TSUE nakładającego środki tymczasowe w odniesieniu do kopalni Turów, a zatem poza sferą wyznaczoną w powyższym wyroku TK. Łatwo przewidzieć, że w niedalekiej przyszłości Polska będzie ofiarą podobnych zachowań innych państw członkowskich w sprawach dotyczących obywateli i przedsiębiorstw polskich. 

Premier Morawiecki, komentując wymienione orzeczenia TSUE, przytoczył różne argumenty[1]:

– oparliśmy reformę wymiaru sprawiedliwości o rozwiązania bardzo podobne lub identyczne jak w innych krajach europejskich. Mamy procedurę Krajowej Rady Sądownictwa, która jest niemal tożsama z hiszpańską. My robimy tak samo i to przeszkadza. Stanowisko Unii równa się dyskryminowaniu Polski; 

– mamy do czynienia z typowym sporem doktrynalnym pomiędzy sądami najwyższymi różnych obszarów politycznych, ustrojowych;

– sądy w Niemczech, we Francji, w Rumunii oraz w Hiszpanii orzekły, że konstytucje mają nadrzędność względem prawa unijnego; 

– stoję na oczywistym dla każdego polskiego obywatela wniosku, że najwyższym aktem prawnym jest Konstytucja RP.

Można pominąć pozostałe, podobne głosy z obozu rządzącego, ponieważ ich poziom jest podobny.

II. Czego dotyczy spór?

Spór dotyczy granic kompetencji powierzonych Unii i jej instytucjom przez państwa członkowskie. 

Sprowadza się on konkretnie do całościowej oceny prawnej kwestii niezawisłości sędziowskiej w Polsce, a nie – jak twierdzi rząd – do kwestionowania ustroju wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Sądy polskie są sądami unijnymi. Zagwarantowanie niezawisłości sędziowskiej jest nakazem nie tylko prawa unijnego, ale także polskiej konstytucji (art. 10, 173, 178 Konstytucji RP).

Obóz rządzący formułuje w tym kontekście dwa podstawowe zarzuty:

– Unia, w tym TSUE, działa ultra vires, czyli bez podstawy prawnej w Traktatach UE oraz

– działania Unii, w tym TSUE, naruszają Konstytucję RP. 

Główny zarzut sformułowany przez premiera w skardze do TK (sprawa K 3/21) dotyczy niezgodności podstawowych artykułów Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE) – art. 1, 2, 4, 5, 19 TUE oraz 260, 279 TFUE – z zasadą nadrzędności Konstytucji RP, a także bezpośredniości stosowania ustawy zasadniczej oraz zasady przekazania Unii kompetencji organów władzy państwowej w tym sensie, że TUE „uprawnia lub zobowiązuje [polski] organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP[2]. Podobną formułę zastosowała grupa posłów, którzy złożyli skargę do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa K 5/21). Zwłaszcza w przypadku wniosku premiera mamy o czynienia z frontalnym atakiem na podstawy systemu prawa Unii, nieporównywalnym ze znanymi dotąd zamachami na prawo unijne[3]

Jest to jednak ruch niewiarygodny, ponieważ w traktatach założycielskich UE nie ma norm nakazujących naruszanie Konstytucji RP. Wniosek premiera wynika z jego własnej interpretacji przepisów TUE i w istocie rzeczy dotyczy interpretacji norm traktatów założycielskich Unii przez polski TK. Po otrzymaniu oczekiwanej odpowiedzi TK władze RP uznają istnienie konfliktu prawa UE z Konstytucją, a ta – jak wiadomo – jest w Polsce prawem najwyższym, co ma znaczyć, że jest prawem nadrzędnym nad wszelkimi innymi normami, w tym międzynarodowymi. 

W konsekwencji wniosek premiera, potwierdzony przez TK, prowadzić ma w oparciu o zasadę nadrzędności Konstytucji do niewykonywania wiążącego Polskę prawa. Tym samym – w myśl maksymy Polska mistrzem Polski oraz „Tu jest Polska, a nie Unia” – można się łatwo, wybiórczo i jednostronnie zwalniać z międzynarodowoprawnych zobowiązań. Takie myślenie nie jest obce przodującym światowym „demokratom”. Trzeba tylko pamiętać, że polskim tropem mogą (chociaż nie muszą) pójść inni nasi partnerzy w Unii, EKPC lub w innych ramach. 

Zdaniem profesora Stanisława Biernata[4], sędziego TK w stanie spoczynku, wspomniane wnioski są formalnie dopuszczalne w świetle art. 188 ust. 1 Konstytucji, ponieważ TK orzeka m.in. w sprawie zgodności umów międzynarodowych z konstytucją. Nowość obecnej sytuacji polega jednak na tym, że kwestionuje się fundamenty prawa UE nie w związku ze zmianami traktatowymi, ale w związku z niezadowoleniem władz polskich w kwestii stosowania norm prawa Unii przez jej organy, w tym zwłaszcza TSUE. Prof. Biernat trafnie zauważa, że wspomniane wnioski do TK zostały złożone w złej wierze – chodzi bowiem nie tyle o zgodność z Konstytucją, ile o uwolnienie się od rygorów orzecznictwa TSUE. 

III. Działanie ultra vires?

Najistotniejszy aspekt sporu dotyczy zakresu kompetencji powierzonych Unii przez państwa członkowskie (art. 4 i 5 TUE, 2 do 6 TFUE, art. 90 Konstytucji RP).

Gdyby państwaktóre zaciągnęły określone zobowiązania międzynarodowoprawne, mogły się od nich jednostronnie i arbitralnie uwalniać argumentując sprzecznością z ich normami konstytucyjnymi albo przekroczeniem kompetencji przez inne państwa lub organizacje, to prawo międzynarodowe i europejskie byłoby pozbawione skuteczności. Akceptacja dla takiej postawy sprowadza się do tolerowania prawniczego nihilizmu. 

Głosami obozu rządzącego powtarzana jest teza, że organizacja i działalność sądów nie zostały przekazane na rzecz UE i należą w pełni do państw członkowskich. W rzeczywistości TSUE nie zajmuje się w swoich orzeczeniach organizacją wymiaru sprawiedliwości w Polsce, lecz dokonuje całościowej oceny prawnej, czy system ten spełnia wymogi praworządności i niezawisłości (art. 2, 19 TUE, art. 47 Karty Praw Podstawowych). Prawo Unii obliguje państwa członkowskie do zapewnienia obywatelowi skutecznej ochrony prawnej, w tym prawa do niezawisłego sądu, a zasady odpowiedzialności sędziów w państwach UE nie mogą naruszać standardów prawa unijnego.

TSUE interpretuje i stosuje prawo Unii również w dziedzinach, w których co do zasady państwo członkowskie zachowały swoją kompetencję. Nawet jeśli jakaś kwestia należy do kompetencji państwa członkowskiego, to jednak pewne jej aspekty mogą podlegać prawu Unii, np. organizacja wymiaru sprawiedliwości należy do państw członkowskich, ale państwa zobowiązane są do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE (art. 19 ust. 1 TUE).

Innymi słowy prawo Unii, a zwłaszcza niektóre jego zasady ogólne, mają zastosowanie w takich materiach. Są na to liczne i niekwestionowane przykłady w orzecznictwie TSUE nie tylko w odniesieniu do niezawiłości organów wymiaru sprawiedliwości[5].

W sprawach niezwiązanych z kwestią niezależności sędziowskiej przykładem jest sprawa Tanji Kreil, w której sąd unijny orzekał w sprawie dotyczącej zakazanej przez prawo niemieckie (w tym konstytucję) służby kobiet w Bundeswehrze[6]. Wprawdzie, zdaniem sądu, do kompetencji państw członkowskich „należy podejmowanie decyzji dotyczących organizacji ich sił zbrojnych, nie wynika stąd jednak, że decyzje takie pozostają całkowicie poza zakresem zastosowania prawa wspólnotowego”. Przestrzeganie zasady proporcjonalności w związku z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn wymaga, „by wszelkie odstępstwa nie przekraczały granic działań koniecznych i odpowiednich do osiągnięcia zamierzonego celu”. TSUE orzekł, że przepisy krajowe, które „wykluczają w sposób ogólny dostęp kobiet do posad wojskowych związanych z użyciem broni”pozostają w niezgodzie z prawem unijnym i naruszają dyrektywę Rady dotyczącą zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia (dyrektywa nie wyłączała bowiem zatrudnienia w armii). W konsekwencji RFN dokonała zmian w prawie krajowym (zmieniono także konstytucję).

Inny przykład to sprawa Haliny Nerkowskiej, której – ponieważ w wyniku późniejszej emigracji do RFN nie zamieszkiwała ona w Polsce – ZUS odmówił wypłaty renty inwalidzkiej. Sąd unijny uznał, że kwestie tego typu świadczeń należą wprawdzie do kompetencji państw członkowskich, jednak muszą być wykonywane „z poszanowaniem prawa wspólnotowego”. W konsekwencji „nie może być uważana za sytuację czysto wewnętrzną i niemającą związku z prawem wspólnotowym” sytuacja, w której skorzystanie ze swobody przemieszczania się wpływa na uprawnienie do wypłaty świadczenia przewidzianego przez prawo krajowe. TSUE orzekł o naruszeniu przez Polskę prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (art. 18 WE)[7].

W innych polskich sprawach, nie kwestionując kompetencji krajowej w obszarze organizacji systemu sądownictwa, TSUE stwierdził w 2019 r., że przez obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego przed upływem ich kadencji oraz przyznanie Prezydentowi RP uznaniowego prawa do przedłużenia czynnej służby niektórych sędziów SN, Polska naruszyła wiążące ją zobowiązania z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE[8]. Wyrok ten Polska wykonała. 

W kolejnych sprawach TSUE wypowiedział się w sprawie niezależności sędziowskiej w Polsce stwierdzając, że „chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii” – m.in. obowiązku zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. TSUE upoważnił jednocześnie sąd zadający pytanie prejudycjalne (SN) do ustalenia statusu prawnego Izby Dyscyplinarnej[9]. Władze polskie uchylają się jednak od uznania wyroku SN z 5 grudnia 2019 r. (zakwalifikowanie przez SN Izby Dyscyplinarnej jako poważne zagrożenie dla stabilności porządku prawnego)[10].

IV. Konflikt normy międzynarodowej z prawem krajowym – nadrzędność Konstytucji?

1. Pojawia się pytanie, czy omawiane działania TSUE naruszają Konstytucję RP?

Przedmiotem kontrowersji są przepisy polskich ustaw odnoszących się do niezawisłości sądów i sędziów oraz odpowiedzialności prawnej tych ostatnich. TSUE stwierdza niezgodność tych ustaw z prawem UE i nakazuje zawiesić stosowanie ich przepisów, w tym dotyczących Izby Dyscyplinarnej SN i jej działań. Mamy zatem do czynienia z konfrontacją między prawem Unii a polskimi ustawami, ale nie polską Konstytucją (Izba Dyscyplinarna nie jest organem konstytucyjnym).

Pierwszeństwo stosowania norm prawa międzynarodowego, w tym pierwotnego i wtórnego prawa UE, przed ustawami krajowymi nie jest kwestionowane i nie stanowi w państwach członkowskich przedmiotu poważniejszych sporów. W Konstytucji RP (art. 91) mowa jest wyraźnie o tym, że norma międzynarodowa (w tym prawo unijne) ma pierwszeństwo stosowania przed ustawami, jeśli ustaw nie da się z tymi umowami pogodzić[11]. Tym samym w artykule tym ustanowiono konstytucyjną regułę pierwszeństwa w rozwiązywaniu konfliktu normy międzynarodowoprawnej z ustawą krajową.

2. Najtrudniejsza kwestia związana z pierwszeństwem dotyczy kolizji normy międzynarodowoprawnej z normą konstytucyjną.

Traktaty unijne nie rozwiązują tego dylematu w sposób jasny i wyraźny. Podobnie rzecz się ma w przypadku konstytucji narodowych, które chronią się przy pomocy wymagających interpretacji ogólnych sformułowań. Mamy zatem do czynienia z kwestią politycznie i prawnie delikatną, przy czym prawo Unii (prawo międzynarodowe), jak i prawo krajowe kierują się swoimi regułami kolizyjnymi, które wskazują na pierwszeństwo stosowania reguł własnego systemu

Z orzecznictwa TSUE wynika wyraźnie, że w razie konfliktu prawa Unii z prawem krajowym, prawo Unii ma pierwszeństwo stosowania również w odniesieniu do norm konstytucyjnych

W niektórych systemach krajowych znajdujemy wskazówki w postaci normy konstytucyjnej o treści (przykładowo):Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8.1). Brzmi to mocno, jednak jest to swoisty wytrych (podobnie jak pojęcia suwerenności lub tożsamości konstytucyjnej), ponieważ nie do końca wiadomo, jak ten przepis rozumieć, a wytrych pozwala otwierać lub zamykać różne drzwi. Sprawa nadrzędności polskiej Konstytucji komplikuje się dodatkowo w kontekście kolejnego artykułu Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”(art. 9). W tej sytuacji – i wbrew opinii obozu rządzącego w Polsce – znaczenie i pogodzenie obu przepisów nie jest wcale oczywiste i wymaga interpretacji[12].

Odnotujmy przede wszystkim, że określenie „prawo najwyższe” jest względne, a konflikt może okazać się pozorny, ponieważ dopuszczalna jest zmiana konstytucji pod wpływem czynników wewnętrznych, ale także w wyniku zawieranych traktatów. 

Doktryna oraz orzecznictwo TK zdają się momentami wikłać w sieć prowokowanych przez siebie niejasności. Wynikają one z posługiwania się nieprecyzyjnymi i dowolnie interpretowanymi pojęciami (np. suwerenność)

W tym kontekście niezbędne wydaje się rozróżniać między pierwszeństwem a nadrzędnością.

Państwa członkowskie i Unia są tak ze sobą prawnie powiązane, że w ich relacji trudno mówić o całkowicie odrębnych (autonomicznych) porządkach. Sprawnemu funkcjonowaniu unijnego organizmu służy koncepcja wielopłaszczyznowego – krajowego i unijnego – systemu prawnego (wielopłaszczyznowego konstytucjonalizmu), wyrażająca wielość zróżnicowanych źródeł, które oddziałują na siebie, wzajemnie się potrzebują i uzupełniają. Przenosi ona ciężar z kwestii nadrzędności (hierarchiczności) na komplementarność i współzależność uzupełniających się porządków – krajowego i unijnego. W centrum uwagi nie stawia się problemu państwa i państwowości, lecz jedność wielopłaszczyznowego systemu prawnego. Trudno tu dostrzegać nadrzędność jednego systemu prawnego nad drugim (unijnego nad krajowym i vice versa), jest natomiast wspólnota celów i wartości, która pozwala funkcjonować temu systemowi w oparciu o wspólne zasady, w tym zasadę pierwszeństwo stosowania prawa UE. 

Należy w tym kontekście przypomnieć rzecz fundamentalną: otóż nadrzędność Konstytucji jest zasadą systemu prawa krajowego – i tylko tego prawaW relacjach międzynarodowych i w prawie międzynarodowym taka zasada nie istnieje i nie są jej w stanie stworzyć krajowi konstytucjonaliści, ani krajowe sądy konstytucyjne. Państwa ani ich konstytucje nie mają władzy nadrzędnej nad innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi. Zasada nadrzędności Konstytucji RP oraz wyrok TK nie mają wpływu na treść i interpretację prawa UE. Tak więc skuteczne powoływanie się na nadrzędność Konstytucji nad prawem międzynarodowym (unijnym) w celu niewykonania wiążących prawnie państwo zobowiązań jest dopuszczalne jedynie w płaszczyźnie prawa krajowego.

W kontekście relacji zewnętrznych koncepcja konstytucji jako najwyższego prawa oraz zasada jej nadrzędności nad prawem międzynarodowym (unijnym) przekształcają się często w instrument (pretekst) pozwalający kwestionować normy międzynarodowe, które wiążą państwo, lecz okazują się niewygodne. W takich przypadkach państwo musi jednak liczyć się z odpowiedzialnością międzynarodową za naruszenie prawa międzynarodowego.

Reasumując, w kwestii pierwszeństwa norm międzynarodowych przed normami konstytucyjnymi nie ma gotowych i cudownych rozwiązań. Jest to w znacznym stopniu kwestią perspektywy prawnej – konstytucyjnej albo międzynarodowoprawnej. Jednoznaczne rozstrzygnięcia w drodze regulacji konstytucyjnych albo norm traktatowych wydają się mało realne. 

Konflikty norm prawa UE z normami konstytucyjnymi należą do rzadkości i usuwane są w drodze zmian konstytucji narodowych, zwłaszcza w momencie wyrażania zgody na związanie się normami traktatowymi. Praktyka dowodzi również unikania otwartych konfliktów w tej materii oraz współpracy TSUE i krajowych sądów konstytucyjnych.

Wydaje się, że relacje między normami prawa UE a normami konstytucyjnymi lepiej pozostawić rozsądnej praktyce, w tym poszukiwaniu rozwiązań w płaszczyźnie pozaprawnej (samoograniczanie się sądów, przyjazna współpraca, konsultacje w ramach instytucji UE), dzięki czemu zminimalizuje się pole konfliktów. 

3. Powyższe uwagi nie oznaczają, że formuła nadrzędnej roli konstytucji jest zbędna, ani też nie wykluczają sytuacji, że niezgodność z konstytucją okaże się uzasadniona. Ustalenie co jest zgodne albo niezgodne z Konstytucją wymaga jednak wielkiej wiedzy fachowej oraz niezależności organów orzekających od presji ideologów i środowisk politycznych. 

Ponadto konflikt między prawem Unii (międzynarodowym) a krajowym prawem konstytucyjnym nie jest nieuchronny, a jeśli już, można go zażegnać różnymi sposobami, czyli bywa rozwiązywalny. Czym innym jest bowiem konstruktywne poszukiwanie rozwiązań, a czym innym fiksacyjne odwoływanie się do nadrzędności Konstytucji albo suwerenności. 

Wskazówek w przedmiocie konfliktu z normą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny udzielił już w 2005 r. Po pierwsze, można zaskarżyć dany akt prawny do TSUE w formie skargi o stwierdzenie nieważności (art. 263 TFUE) albo zadać pytanie prejudycjalne (art. 267 TFUE). Po drugie, można polegać na rozsądnej i przyjaznej prawu Unii i orzecznictwu TSUE postawie sądów krajowych (również takiej postawie TSUE w odniesieniu do konstytucji narodowych). Po trzecie, Unia może zmienić albo uchylić obowiązującą normę jej prawa (nie jest to jednak możliwe w drodze jednostronnej czynności państwa). Po czwarte, możliwa jest zmiana odpowiedniej normy konstytucyjnej, co w praktyce nie jest wyjątkiem (np. Polska zmieniła art. 55 Konstytucji). Po piąte, najdalej idącym rozwiązaniem jest wystąpienie z UE, co zresztą Traktat z Lizbony dopuszcza po raz pierwszy w sposób wyraźny (art. 50 TUE). 

V. Sąd ostatniego słowa?

Odpowiedź na powyższe pytanie zależy od tego, z jakiej patrzymy perspektywy – prawa krajowego, czy prawa międzynarodowego. Nie ma więc jednej odpowiedzi.

Rozstrzyganie sporów na tle stosowania i interpretacji prawa UE państwa członkowskie zdecydowały się poddać, w duchu lojalnej współpracy, obowiązkowej i wyłącznej jurysdykcji TSUE ustanawiając odpowiednie procedury (art. 19 TUE, art. 258-260, 263-269, 344 TFUE). Trybunał Sprawiedliwości pełni w tym kontekście funkcję sądu konstytucyjnego (badanie zgodności prawa UE z jej traktatami założycielskimi) oraz sądu najwyższego (ujednolicanie interpretacji prawa Unii). 

Głównymi instrumentami kontroli sądowej prawa Unii są pytania prejudycjalne sądów krajowych oraz skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE kierowane do TSUE przez państwa, i instytucje unijne, a wyjątkowo przez osoby fizyczne i prawne. Zadanie pytania prejudycjalnego jest w określonych okolicznościach obowiązkiem sądu krajowego, również konstytucyjnego.

TSUE przypomniał rok temu w komunikacie prasowym nr 58/20, że wyrok wydany przez unijny Trybunał Sprawiedliwości: 

„wiąże sąd krajowy przy rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu. (…) Jedynie Trybunał Sprawiedliwości (…) jest właściwy, by stwierdzić niezgodność aktu instytucji Unii z prawem Unii. Rozbieżność opinii co do ważności owych aktów pomiędzy sądami państw członkowskich mogłaby bowiem podważyć jedność unijnego porządku prawnego, z uszczerbkiem dla pewności prawa. (…) Sądy krajowe są zobowiązane do zapewnienia pełnej skuteczności postanowień prawa Unii. Jedynie w ten sposób może zostać zagwarantowana równość państw członkowskich w ramach utworzonej przez nie Unii”.

Każdy sąd (krajowy lub międzynarodowy) rozstrzyga samodzielnie o swojej kompetencji (jurysdykcji) i jest to pogląd niekwestionowany. Rozstrzyga jednak w ramach określonego systemu prawnego. Z punktu widzenia prawa krajowego SN lub TK mogą być sądami tzw. ostatniego słowa. Z punktu widzenia międzynarodowoprawnego, w tym prawa UE, sąd międzynarodowy będzie sądem ostatniego słowa. 

Sąd unijny może stwierdzić konflikt norm prawa krajowego z prawem UE, natomiast sąd krajowy może orzekać o konflikcie normy unijnej z prawem krajowym, w tym z Konstytucją. Wyrok TSUE jest wiążący dla państw członkowskich, natomiast wyroki krajowych sądów konstytucyjnych są faktami ocenianymi w systemie prawa UE pod kątem ich zgodności z traktatami założycielskimi.

W przypadku niejasności co do zakresu kompetencji UE oraz stosowania i interpretacji prawa Unii rozstrzygające i ostateczne znaczenie ma orzeczenie TSUE. Krajowe trybunały konstytucyjne winny się w takich sprawach zwracać z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE – czego polski TK programowo unika.

Ocenianie przez organy (w tym sądy) krajowe zgodności działań Unii lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z traktatami założycielskimi – na przykład formułując zarzuty ultra vires (czyli działania bez kompetencji), ingerencji w sprawy wewnętrzne lub naruszenia konstytucji krajowej – nie ma podstaw prawnych w traktatach i prowadzi do dezintegracji ich systemu prawnego. 

Jeśli krajowy trybunał konstytucyjny kwestionuje legalność aktu prawa Unii (np. rozporządzenia, wyroku TSUE), to nie może oceniać tej sytuacji w świetle prawa UE (traktaty oraz prawo wtórne) – jest to kompetencja TSUE i w takiej sytuacji sąd krajowy powinien zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Trybunał konstytucyjny może natomiast zbadać, czy akt unijny (w tym wyrok TSUE) mieści się w ramach kompetencji powierzonych Unii w wyniku ratyfikacji traktatów założycielskich, czyli z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją krajową. 

Jeśli zdaniem krajowego trybunału dochodzi do konfliktu aktu unijnego z konstytucją to w ostateczności pozostają dwa wyjścia – zmiana konstytucji albo wystąpienie z Unii (poprzedzone niekiedy sankcjami unijnymi). Nie ma częściowego członkostwa à la carte w Unii na warunkach ustalanych arbitralnie przez państwa członkowskie. Nie można mieć ciastka, a jednocześnie je zjeść. 

Na horyzoncie jawi się wtedy Polexit, nawet jeśli jego prawna realizacja jest długotrwała i skomplikowana.

André Glucksmann stwierdził kiedyś, że « sortir du communisme c’est rentrer dans l’Histoire ». Parafrazując « sortir de l’Union » to powrót na Wschód i wejście na drogę bez powrotu.

VI. Co dalej?

Polska weszła na ścieżkę wojenną i nie widać oznak, by miała zamiar się z niej cofnąć. Trudno sobie zwłaszcza wyobrazić pogodzenie wyroku TK oraz decyzji Pierwszej Prezes SN (przechodzącej tym samym do historii pani Manowskiej) z cytowanymi wyżej wyrokiem i postanowieniem TSUE.

Władze polskie zmierzają do sytuacji, w której polski TK, powołując się na suwerenność i nadrzędność konstytucji, stwierdzi, że niektóre normy prawa unijnego w Polsce nie obowiązują. W ten sposób pod płaszczykiem legalizmu można by naruszać prawo Unii, a do tego pozostać w UE i korzystać z niej. 

Powoływanie się w tym kontekście na nieliczne przypadki wyroków innych sądów konstytucyjnych, kwestionujących orzecznictwo TSUE, polega na nieporozumieniu. Nawiązuje się bowiem do zróżnicowanych prawnie sytuacji, często o charakterze incydentalnym i z zachowaniem elementu dialogu sądowego. Co jednak najistotniejsze, jest to prymitywny argument pozaprawny w rodzaju „inni kradną, to my też możemy”.

Przypomina się interpretacja prawa międzynarodowego rodem z państw imperialnych, z Rosji. W 2015 roku w Rosji zmieniono ustawę o sądzie konstytucyjnym, a w 2020 roku konstytucję. Jeśli zatem rosyjski sąd konstytucyjny orzeknie, że uchwała organizacji międzynarodowej albo wyrok międzynarodowego trybunału są niezgodne z konstytucją, to w świetle rosyjskiego prawa, nie obowiązują. Koncepcję tę (sententia non-existens) przyjęły najwyraźniej obecne władze polskie i wcale się tego nie wstydzą[13].

Jeśli Polska nie podporządkuje się postanowieniom TSUE, Unia Europejska dysponuje istotnymi środkami nacisku, w tym poważnymi sankcjami finansowymi. Możliwe są różne scenariusze. 

Zauważmy jednak, że obecne przyspieszenie reakcji unijnych na oczywiste naruszenia praworządności, a tym samym naruszenia prawa UE, przychodzą spóźnione i spowodowały wiele szkód zarówno dla Polski, jak i dla Unii. Dostrzegalna w minionych latach i w różnych formach postawa Komisji oraz Rady umocniła zuchwałości takich państw jak Węgry i Polska. Jest rzeczą oczywistą, że zasadnicze rozstrzygnięcie tej niedobrej ewolucji musi się odbyć rękami i głosami obywateli tych państw, jednak opieszałość i pobłażliwość Unii (zwłaszcza wobec niesłychanej korupcji na Węgrzech) odegrała swoją rolę.

Najwyższy czas, aby Edek[14] zszedł ze sceny i nie powinny go chronić pojawiające się obłoczki zwane appeasement.

Jerzy Kranz – profesor Akademii Leona Koźmińskiego, b. dyrektor departamentu prawnego i b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador w RFN

Literatura:

J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok w niefortunnym czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN z 5.05.2020 r.), Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 23-46.

J. Kranz, Unia Europejska w obliczu dobrej zmiany czyli krajobraz przed bitwą, Warszawa 2021 (zbiór artykułów z portalu Monitora Konstytucyjnego) –https://www.academia.edu/49084976/Unia_Europejska_w_obliczu_dobrej_zmiany

K. Lenaerts, Żadne państwo członkowskie nie jest równiejsze od innych – zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i zasada równości państw członkowskich wobec traktatów, Europejski Przegląd Sądowy 2021, nr 1, s. 4-7.

Problem praworządności w Polsce w świetle dokumentów Komisji Europejskiej. Okres „dialogu politycznego” 2016–2017 (Wstęp, wybór i opracowanie: J. Barcz, A. Grzelak, R. Szyndlauer), Warszawa 2020

W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Łódź 2020 

A. Wyrozumska, Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów innych państw członkowskich Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 47-70.

Wybrane przepisy traktatowe

Artykuł 2 TUE. Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Artykuł 4 TUE. 1. Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. 2. Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. 3. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.

Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.

Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.

Artykuł 19.1 TUE. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.

Artykuł 260 TFUE. 1. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. 2. Jeżeli Komisja uzna, że dane Państwo Członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, po umożliwieniu temu Państwu przedstawienia uwag. Wskazuje ona wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo Członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną. Procedura ta nie narusza artykułu 259. 3. Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258, uznając, że dane Państwo Członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.

Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane Państwo Członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.

Artykuł 278 TFUE. Skargi wniesione do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie mają skutku zawieszającego. Jednakże Trybunał może, jeśli uzna, że okoliczności tego wymagają, zarządzić zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu.

Artykuł 279 TFUE. W sprawach, które rozpatruje, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może zarządzić niezbędne środki tymczasowe.

Artykuł 47 KPP. Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu

Każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.


[1]    https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/kraj/artykuly/8210026,morawiecki-wyrok-tsue-sadownictwo-ue.html

[2]    Przykładowo: „Wnoszę o zbadanie zgodności: 1) art. 1 akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r., dalej jako: „TUE”, rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP – z art. 2; art. 7; art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP”; „norma prawna wywiedziona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, której treść pozostaje w sprzeczności z unormowaniami konstytucyjnymi, przewidująca przy tym pierwszeństwo jej obowiązywania bądź stosowania przed Konstytucją RP, narusza wyrażoną w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP zasadę nadrzędności ustawy zasadniczej, rozpatrywaną w kontekście przywołanych wyżej unormowań konstytucyjnych określających wzajemne relacje prawa krajowego i prawa Unii Europejskiej”.

[3]    Wniosek premiera ma być przedmiotem obrad TK w dniu 3 sierpnia 2021 r.

[4]    Anna Wójcik, Sędzia Biernat: Wniosek premiera do TK rysuje fałszywy konflikt między prawem UE a konstytucją, 12 lipca 2021 r. – https://oko.press/sedzia-biernat-wniosek-premiera-do-tk-rysuje-falszywy-konflikt-miedzy-prawem-ue-a-konstytucja/

[5]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 27 lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas (C-64/16).

[6]    Wyrok z 11 stycznia 2000 r. w sprawie Tanja Kreil przeciwko RFN (C-285/98), motywy 15, 23, 32.

[7]    Wyrok Trybunału z 22 maja 2008 r. w sprawie Halina Nerkowska przeciwko ZUS (C-499/06). Inny przykład

[8]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 24 czerwca 2019 r. (C-619/18).

[9]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C-585/18, C-624/18 i C-625/18). 

[10]   Wyroki SN z 5 grudnia 2019 r. (III PO 7/18).

[11]   Artykuł 91 Konstytucji RP przewiduje co następuje: „1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego [obowiązywanie] i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami” [ustęp trzeci dotyczy głównie członkostwa w UE i ogranicza się do unijnego prawa wtórnego].

[12]   Pamiętać należy też o ogólnej zasadzie prawa międzynarodowego wyrażonej w wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (1969): „Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu” (art. 27). Z kolei art. 26 tej Konwencji odzwierciedla zasadę pacta sunt servanda: „Każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze”.

[13]   Przykładowo, w kontekście wyroku ETPC stwierdzającego naruszenie przez Polskę art. 6 Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności (Affaire Broda et Bojara c. Pologne, requêtes nos 26691/18 et 27367/18, wyrok z 29 czerwca 2021 r.) premier Mateusz Morawiecki zauważył, że Europejski Trybunał Praw Człowieka, czyli instytucja Rady Europy, to bardzo specyficzna instytucja, z którą oczywiście liczymy się, współpracujemy, ale wskazujemy za każdym razem, w przypadku różnego rodzaju orzeczeń, na bezwzględną wyższość, priorytet stosowania zasad wynikających z polskiej konstytucji. Bardzo szanujemy Trybunał, ale realizujemy nasze programy, w tym reformy wymiaru sprawiedliwości zgodnie z naszymi priorytetami i z naszym harmonogramem – https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/7,114884,27268537,morawiecki-o-wyroku-etpc-szanujemy-ale-realizujemy-nasze.html

[14]   Sławomir Mrożek, Tango.

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Google

Komentujesz korzystając z konta Google. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj /  Zmień )

Połączenie z %s